政府為了防疫減少人群接觸，可以要求企業停止營業嗎？

虛擬案例：

因應疫情期間，需減少群聚、接觸之傳染風險，政府下令各娛樂場所停業配合防疫，寶貝鯊保齡球館雖收到市政府要求停業的公告，仍繼續營業，且天天客滿，引發附近居民不滿，向市府檢舉，市府人員多次前往現場稽查均發現業者照常營業，雖當場要求關閉場館，但業者屢勸不聽。Z市長震怒表示絕對重罰，如果仍繼續開業的話，將斷水斷電。

律師觀點：

有人說防疫視同作戰，好像有點對又好像有點不對。如果是強調防疫期間，心理上要有所調適，不可能如同一般日常生活的便利，那大概還可以理解。但問題永遠不是可不可以管制，而是管制的界線在哪裡。換言之，防疫期間，任何一個讀法律的人，沒有人會認為不能進行管制，但是否可以不顧情節輕重，一律採用最嚴格的管制措施，恐怕需要更多的理性討論。

法律解答：

一、行政指導與行政處分有何不同？停業是屬於哪一種？

（一）按行政程序法第165條，行政指導指的是行政機關在其職權或所掌事務範圍內，為實現一定之行政目的，以輔導、協助、勸告、建議或其他不具法律上強制力之方法，促請特定人為一定作為或不作為之行為。例如內政部的生育宣導、衛福部宣導勤洗手、戴口罩及保持社交距離等，並無強制力，縱使違反亦無從處罰。

（二）至於同法第92條則明定，行政處分係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。比如核發建築許可執照、吊銷執照、課處罰鍰等，只要行政機關處分一下，立即會對人民的權利義務產生影響，如課處罰鍰後，人民即負有繳付罰款之義務。此外，如果民眾認為行政處分有違法或不當，致損害自身權利或利益者，也可以訴願或行政訴訟之方式，提起救濟。

（三）綜合上述可知，行政指導與行政處分兩者之間最大之區別即在行政機關之行為是否能對外發生法律效果，對人民的權利義務會不會有所影響，及能不能適用法律提起救濟。近日因應臺灣防疫升級，政府經公告要求關閉休閒娛樂場所，如果查獲違法營業者，對業者、現場執業人員、消費及聚會者，依法分別裁罰。此種行政機關所發布的防疫措施，似乎是依行政機關單方公告即對外發生效力，且民眾一旦違反規定，隨即對其權利義務產生影響，理論上應屬於行政處分。

二、授權明確性、比例原則及法律保留等概念的意義

（一）行政法上之一般原則，是為了落實民主法治國家、實現正義，並保障人民權利。所謂法律保留之概念，實質上即為人民對抗政府干涉的憲法保障機制，以避免行政機關手握權力後肆意妄為，依照憲法第23條，只有代表民意的立法機關，才能根據憲法制定法律以限制人民的基本權利，指出於特定範圍內的國家事務應保留由立法者以法律為之，行政機關只有依照法律規定始能為該行為，即一般我們常聽到的依法行政。之所以有這樣的要求，是因為這些事務既與人民權益息息相關，故行政機關之行為必須要有法律依據才能處理有關人民權益之國家事務，這才符合民主法治的精神。

（二）另一方面，在法律保留原則下，並不排除行政機關經法律授權以命令為補充規定，但其授權必須具體明確，關於人民自由與權利之限制，授權之目的、內容及範圍，均應具體明確才符合憲法意旨，此即為授權明確性原則。只有如此，涉及人民權利義務事項時，始能有清楚之界線，並對於何者為法律所許可或禁止，人民可事先知道並予以考量。又按大法官釋字第522號解釋，授權條款之明確程度，應與所授權訂定之法規命令對人民權利之影響相稱，也就是說，對人民權利影響越大，對於授權明確性之審查就會越嚴格。

（三）至於行政機關是否實質遵守法律所規定對人民權利之限制範圍，就以比例原則判斷，即必須通過適當性、必要性及衡平性之檢驗，意即所使用的手段必須能達成所欲追求的目的；且於眾多可達成目的之手段當中，選擇對人民權利侵害最小的手段；最後，該手段所侵害人民之利益，與欲追求目的所保護之公共利益須合乎比例，若所侵害之權利顯然大於所保護之公益時，行政機關之行為乃因違反比例原則而違法。

（四）總結來說，指揮中心所公布之防疫措施，法律依據都是以傳染病防治法第37條與嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例第7條作為概括條款。簡言之，只要指揮官以防治控制疫情需要為由，即得實施必要之應變處置或措施。此種情況，在憲政上與總統之職權如何區分及是否符合明確性原則均有進一步思考之餘地。